Durante el presente año, de acuerdo a la Consulta Amigable del MEF, la explotación minera formal ha generado para los gobiernos regionales y locales recursos por casi S/10.000 millones que les fueron transferidos para ejecutar principalmente proyectos de inversión pública orientados a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Dicho monto generado por la minería fue el más alto registrado al menos desde el 2007, habiéndose transferido desde entonces más de S/75.000 millones.

Estos importantes recursos transferidos a los gobiernos subnacionales han beneficiado más a aquellos gobiernos regionales y locales en cuyos territorios se ubican los principales yacimientos mineros del país explotados por empresas formales. Así, por ejemplo, los distritos que más canon y regalías recibieron en el período 2006-2021 fueron San Marcos en Áncash (Antamina), Ilabaya en Tacna (Southern Perú), Cerro Colorado en Arequipa (que se beneficia por las explotaciones de Cerro Verde, Buenaventura, Ares y Minera Batea), Coronel Gregorio Albarracín Lanchipa en Tacna (Southern Perú y Minsur) y Torata en Moquegua (Southern Perú-Cuajone). En el caso del distrito de San Marcos, que ha sido el mayor beneficiado, recibió en ese período el equivalente a más de S/600.000 por hogar, monto que hubiera sido más que suficiente para sacar a toda su población de situación de pobreza.

La pregunta que corresponde hacer es: ¿cómo le fue a la población que habita en estos distritos y territorios que más se beneficiaron de las rentas generadas por la minería comparado con el resto del país? En un estudio elaborado por Videnza Consultores se identificaron 10 distritos que más rentas provenientes de la minería recibieron en los últimos cinco años. Estos se ubican, principalmente, en las regiones de Áncash, Moquegua, Tacna, Cusco y Arequipa.

Para cada uno de ellos se presentaron dos tipos de indicadores: acceso a servicios (que son aquellos que nos muestran qué porcentaje de la población de dicho distrito tiene acceso a ciertos servicios básicos, como agua e Internet), y algunos indicadores sociales, como pobreza y anemia (que se refieren a qué porcentaje de la población está contenida en dichos atributos).

Lo que se muestra, en resumen, es que aquellos distritos con muchos recursos generados por la minería tuvieron, salvo las excepciones de San Marcos y Chavín de Huántar (ambos en Áncash), mayor acceso que el promedio de distritos del país. El acceso al agua potable en los domicilios es la brecha pendiente para cuatro de los 10 distritos analizados.

Respecto a los indicadores sociales, ocurre algo similar: seis de 10 distritos de altos ingresos se ubican con tasas de anemia superiores al promedio del país, mientras que tres distritos registran un logro educativo bajo también respecto del promedio de distritos en el país. Llama la atención particularmente el distrito de Chavín de Huántar, cuya situación de logros en términos de acceso a servicios así como de indicadores de educación y salud se encuentran mayoritariamente en el segmento inferior, a pesar de ser uno de los que más dinero de la minería recibe.

En otro estudio econométrico más amplio realizado hace unos meses, también por Videnza Consultores a solicitud de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, en el que se analizó la eficiencia del gasto de todos los distritos que reciben rentas de la minería y se compararon con los que no reciben dichos recursos, se encontró que si bien había una diferencia pequeña y significativa estadísticamente respecto a acceso a infraestructura, es decir, se construían escuelas, centros de salud o sistemas de agua y saneamiento más cerca de la población, cuando se medía si dichas infraestructuras contribuían a tener personas más sanas, niños mejor educados o agua desinfectada en los hogares, no había ninguna diferencia versus los distritos que no las reciben. A partir de ahí, tampoco se encontraron diferencias significativas respecto a indicadores de bienestar como, por ejemplo, índice de desarrollo humano, ingresos de los hogares, nivel de pobreza y esperanza de vida al nacer.

¿Por qué no hace la diferencia para fines de mejorar el bienestar de la población de los distritos mineros tener mucho dinero o tener poco dinero para invertir en proyectos? En primer lugar, porque no existen visiones de desarrollo territoriales en los distritos (tampoco en las provincias ni en los gobiernos regionales) que los lleve a priorizar aquellas intervenciones que impactan más decididamente en la calidad de vida de la gente. Así, por ejemplo, desde el 2008 en adelante, dentro de los tres rubros de gasto más importantes registrados con recursos de la minería se encuentran la realización de estudios de preinversión en San Marcos (Áncash), la administración de la deuda interna en Ilabaya (Tacna) y la ampliación y equipamiento del estadio municipal en Coronel Gregorio Albarracín Lanchipa (Tacna).

En segundo lugar, queda claro también que la combinación de personal público muy poco calificado con las tareas complejas que demandan los sistemas administrativos del Estado llevan a retrasos y malas ejecuciones. Según evaluaciones realizadas en la última década por Servir, se encuentra que apenas el 2% de los funcionarios a escala nacional que desarrollan la función de planeamiento en las entidades de Gobierno de los tres niveles tienen las capacidades adecuadas para desempeñar dicha función. En el caso de los que se encargan de la inversión pública y de las tareas presupuestales, dicho porcentaje es de 1% y 9%, respectivamente.

La tercera razón es la falta de transparencia y la corrupción alrededor del manejo de los recursos públicos. Es por ello que en aquellos gobiernos regionales y municipios que manejan la mayor cantidad de recursos son aquellos que registran la mayor cantidad de autoridades (gobernadores, alcaldes y altos funcionarios) procesadas y sentenciadas a escala nacional, siendo probablemente el caso de la región Áncash el más paradigmático. En cuarto lugar, la visión de la inversión centrada solo en la construcción de infraestructura y no en la provisión de servicios a los ciudadanos nos hace confiar en modelos de gestión obsoletos y caducos en al menos sectores tan importantes como salud, educación, y agua y saneamiento que no garantizan una calidad mínima de dichos servicios. Por esta razón, no solo la calidad de los servicios es mala a escala de América Latina y el mundo, sino que muchas veces su continuidad se ve interrumpida por la escasez de recursos para la operación y mantenimiento producto de modelos de gestión inadecuados y de la mala planificación presupuestal.

Es imperativo profesionalizar la gestión pública a partir de la carrera meritocrática, planificar el desarrollo de las regiones a partir de una visión estratégica de largo plazo para evitar la selección y ejecución de proyectos desarticulados, migrar hacia modelos de ejecución más eficientes y transparentes (PEIP, OXI, APP, compra de servicios), y dejar de lado la práctica frecuente de administración directa a escala de municipios que es la que más problemas y abandono de obras generan. Además, centrar la atención en la provisión de servicios y no solo en la infraestructura (modelos de gestión), y finalmente incentivar la participación del sector privado más allá de la construcción de la obra.

Realizado por: Milton von Hesse, director de Videnza
Columna de opinión publicada el 02 de octubre de 2022 en el diario El Comercio.

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Existen herramientas que contribuyen a este proceso de planificación, el cual finalmente debe aterrizar en una cartera de proyectos que sea viable y creíble. En el caso de Perú, esta herramienta se plasma en el Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (PNIC). Sin embargo, es primordial lograr que esta cartera se desarrolle sobre la base de una definición robusta de sostenibilidad.

Precisamente, el PNIC está en proceso de actualización, tal como lo informaba el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en febrero de este año. Un aspecto importante que quedó pendiente en la anterior versión es la incorporación de la sostenibilidad como característica en la infraestructura. La consideración de este concepto implicaría un gran paso para los proyectos del país, pues este tipo de infraestructura trae diversos beneficios en diferentes áreas que requieren atención en el país.

Entre ellos: desarrollo económico, mejora de calidad de vida de la población, infraestructura longeva, protección y preservación de recursos naturales y medioambiente, reducción de desigualdades, entre otros.

De acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la infraestructura sostenible engloba proyectos planeados, diseñados, construidos, operados y cerrados que garantizan sostenibilidad económica, financiera, social, ambiental (incluyendo resiliencia climática) e institucional.

A manera de resumen, la sostenibilidad social implica que debe ser de utilidad para todos los grupos de interés, especialmente grupos vulnerables, y contribuir en la mejora de calidad de vida y el bienestar.

La dimensión económico-financiera se cumple si, después de evaluar los beneficios, costos, externalidades e impactos durante el ciclo de vida del proyecto, se da un rendimiento económico positivo y se genera una adecuada tasa de retorno ajustada al riesgo.

Por su parte, la dimensión ambiental considera que la infraestructura debe preservar, restaurar e integrar el entorno natural, incluyendo la biodiversidad y los ecosistemas. Finalmente, la institucional asegura el cumplimiento de planes y políticas nacionales sobre la base de la transparencia durante todo el ciclo del proyecto.

Entonces, el reto consiste en incorporar estas dimensiones tanto en el PNIC como en la propia formulación de los proyectos. Como mencionamos, el PNIC aún vigente no llegó a contar con un indicador de sostenibilidad. Asimismo, si bien los proyectos listados en este plan deben haber pasado por el proceso de evaluación a través del sistema de inversión peruano Invierte.pe, esto tampoco garantiza obtener un proyecto sostenible en sus cuatro dimensiones. Esta evaluación se apoya principalmente en un análisis económico con algunos aspectos sociales, sin considerar adecuadamente las dimensiones ambientales e institucionales.

 La experiencia de otros países en la incorporación de estas dimensiones es clave. Por ejemplo, Australia cuenta con una lista priorizada, llamada Infrastructure Priority List, en la que recoge propuestas de proyectos de todo el país y de diversos actores, y los prioriza y categoriza según su relevancia y apremio.

La evaluación de los proyectos que se incorporan en esta lista está a cargo de Infrastructure Australia, un asesor independiente que ofrece recomendaciones y herramientas para el desarrollo de la infraestructura.

El proceso de análisis de los proyectos parte de una metodología exhaustiva y con lineamientos claramente detallados. Su diseño busca que los proyectos incluidos en la lista priorizada sean sostenibles y relevantes para el país. Así, se determina que cada propuesta debe demostrar, entre otros aspectos, que logra crear un impacto social positivo.

Esto se logra a través de una evaluación social reforzada. En el caso peruano,  la evaluación social de proyectos se realiza utilizando como herramienta el análisis costo-beneficio (ACB) con la incorporación de la dimensión social. Sin embargo, la metodología australiana añade a ello un valor agregado que hemos resaltado en dos puntos clave: el ACB debe incorporar impactos ambientales, y el ACB no es el único criterio ni el más importante.

Sobre este segundo punto, este método reconoce que existen beneficios que no pueden ser monetizados o cuantificados, pero que sí podrían tener un impacto positivo y significativo en la sociedad. Plantea evaluar cualitativamente diferentes impactos clave en calidad de vida, productividad, medioambiente y resiliencia. Asimismo, se pone hincapié en temas específicos como demostrar alineamiento a planes nacionales y estatales; integrar la propuesta a una red de infraestructura existente; y contar con la aprobación y coordinación de stakeholders como los beneficiarios y las autoridades de la zona afectada.

De esta manera, se abarcan aristas económicas, sociales, ambientales, de resiliencia e institucionales, para las cuales se pide al proponente presentar información cualitativa que las demuestre.

En estas adiciones metodológicas, que pueden parecer sencillas, se logra englobar diversos desafíos que la metodología actual del PNIC o el sistema de inversión peruano no incluye, pero que, de cumplirse a cabalidad, pueden lograr una gran diferencia en la calidad de la infraestructura pública provista.

Ello se vuelve especialmente relevante en el contexto de recuperación de la crisis de la COVID-19 y en un marco de crisis política constante.

Dado que las inversiones impulsadas por el PNIC pueden contribuir a una reactivación de la economía, la selección de proyectos para esta herramienta necesita obedecer a las brechas y necesidades de sostenibilidad del país, y enfocarse en un objetivo y con visión de largo plazo.

Realizado por: Roxanna Vivar y Verónica Tello, investigadora principal y analista senior de Videnza Consultores, respectivamente

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Una de las primeras tareas que tendrá que realizar el próximo Gobierno será presentar el proyecto de ley de presupuesto de la República del 2022. Para ello tendrá que establecer sus nuevas proyecciones macroeconómicas y la trayectoria de gasto público para el próximo quinquenio.

La reciente evaluación del FMI recomienda mantener una política fiscal expansiva en el corto plazo; sin embargo, también resalta la necesidad de elaborar una estrategia creíble de consolidación a partir del año entrante que le permita al fisco mantener la sostenibilidad de las finanzas públicas y preservar su calificación crediticia.

Esta tarea será desafiante debido a la pérdida en la recaudación ocasionada por la recesión y las propuestas de mayor gasto público que el nuevo Ejecutivo querrá emprender. En este contexto, resulta ineludible una reforma tributaria que incremente los ingresos permanentes del país pero que, a la vez, no perjudique la reactivación de la actividad productiva.

Es importante señalar que una mayor recaudación no se logrará necesariamente incrementando las tasas impositivas las que de por sí son elevadas comparadas con nuestros pares en la región (o creando nuevos tributos), sino que deberá centrarse en lograr que se apliquen las normas vigentes, se mejore el grado de cumplimiento y se perfeccionen los regímenes existentes.

Más allá de la necesidad de buscar una mayor eficiencia del gasto público (lo que podría representar ahorros de alrededor de 2% del PBI según el BID), este esfuerzo podría no alcanzar para reducir el elevado déficit fiscal que se registra y estabilizar el patrón ascendente de la deuda pública respecto del PBI. De hecho, el Informe Pre-Electoral del MEF establece la necesidad de identificar medidas de política que incrementen los ingresos públicos en al menos 0.7% del PBI.

Esta tarea no será trivial en vista de que los ingresos fiscales se han mantenido estancados los últimos años y la presión tributaria es baja. La dimensión del esfuerzo recaudatorio dependerá, sin duda, del crecimiento económico que se logre alcanzar y de la magnitud de las demandas de gasto público en el futuro.

“Una reforma deberá también contemplar la racionalización de los gastos tributarios para evitar la erosión de la base imponible y la generación de incentivos inadecuados”.

La política tributaria que se plantee deberá profundizar los esfuerzos que hoy lleva adelante el MEF por aumentar la base de contribuyentes y formalizar a un mayor número de personas y empresas, y reducir el elevado nivel de incumplimiento tributario que existe en el país.

Dado que los niveles de incumplimiento del Impuesto General a las Ventas (IGV) e Impuesto a la Renta (IR) se mantienen elevados, 34.4% y 49.6% respectivamente, se debe continuar adoptando medidas antielusivas y de fiscalización con la finalidad de gravar la renta universal de los contribuyentes, cuestión que se logrará a medida que se profundice el intercambio de información entre las administraciones tributarias. Estos esfuerzos deberán complementarse con la masificación de las boletas electrónicas (que hoy abarca a más de 50% de los contribuyentes) y la simplificación del pago de impuestos.

No obstante, estos esfuerzos podrían ser insuficientes y el nuevo gobierno tendría que plantear un conjunto de medidas adicionales orientadas a incrementar los ingresos, mejorar la progresividad y estructura del sistema tributario. En primer lugar, las empresas se enfrentan a una compleja arquitectura tributaria que deriva en arbitraje, subdivisión de negocios, evasión y pocos incentivos para la formalización. Ante esto, se deberán simplificar los regímenes tributarios para pequeños negocios. Además, existen múltiples exenciones y deducciones que, además de estar desalineadas con otros países de la región, excluyen a cerca del 80% de los contribuyentes. Por ello, se podría modificar el tramo de inafectación del impuesto a la renta personal estableciendo que parte esté sujeta a la presentación de boletas electrónicas para deducir los gastos permitidos. Por su parte, se podría incrementar también la tasa del IGV en un punto porcentual, dado que este tributo cuenta con una base más amplia, una mayor eficiencia relativa en cuanto a su cobro, y un incremento de esta magnitud tendría un impacto limitado sobre el crecimiento económico. Este aumento estaría justificado en tanto sea para garantizar el financiamiento de una reforma estructural, como la previsional.

Si bien existe el potencial de generar mayores ingresos fortaleciendo la recaudación del impuesto predial, responsabilidad de los gobiernos municipales, se deberá primero impulsar las tareas de valuaciones, registros y catastros nacionales de predios y la actualización gradual de los valores arancelarios de terrenos y edificaciones, orientándolos al valor de mercado.

Por su parte, aunque políticamente más desafiante, una reforma deberá también contemplar la racionalización de los gastos tributarios para evitar la erosión de la base imponible y la generación de incentivos inadecuados. En el caso de ciertas exoneraciones, es más efectiva (y transparente) la adjudicación de gasto público en lugar de la inafectación del IGV, como lo muestra la experiencia de la Amazonía. En otros casos, se deberá iniciar un proceso de gradual eliminación, especialmente de incentivos tributarios que ya cumplieron con su objetivo promotor primigenio o que han probado ser ineficaces.

Una reforma tributaria que conjugue estos elementos permitiría incrementar los ingresos fiscales en alrededor de 2% del PBI, cuyo detalle puede encontrarse en www.propuestasdelbicentenario.pe. La oportunidad para la adopción de estas medidas es clave, para lo cual es fundamental contar con un plan de acción desde el primer día de gobierno y así aprovechar de la usualmente efímera luna de miel que se tiene al inicio de un mandato presidencial.

Realizado por: Luis Miguel Castilla, director de Videnza Consultores

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