Reforma tributaria para el bicentenario

El nuevo gobierno tendría que plantear un conjunto de medidas orientadas a incrementar los ingresos y mejorar la progresividad y estructura del sistema tributario.

Una de las primeras tareas que tendrá que realizar el próximo Gobierno será presentar el proyecto de ley de presupuesto de la República del 2022. Para ello tendrá que establecer sus nuevas proyecciones macroeconómicas y la trayectoria de gasto público para el próximo quinquenio.

La reciente evaluación del FMI recomienda mantener una política fiscal expansiva en el corto plazo; sin embargo, también resalta la necesidad de elaborar una estrategia creíble de consolidación a partir del año entrante que le permita al fisco mantener la sostenibilidad de las finanzas públicas y preservar su calificación crediticia.

Esta tarea será desafiante debido a la pérdida en la recaudación ocasionada por la recesión y las propuestas de mayor gasto público que el nuevo Ejecutivo querrá emprender. En este contexto, resulta ineludible una reforma tributaria que incremente los ingresos permanentes del país pero que, a la vez, no perjudique la reactivación de la actividad productiva.

Es importante señalar que una mayor recaudación no se logrará necesariamente incrementando las tasas impositivas las que de por sí son elevadas comparadas con nuestros pares en la región (o creando nuevos tributos), sino que deberá centrarse en lograr que se apliquen las normas vigentes, se mejore el grado de cumplimiento y se perfeccionen los regímenes existentes.

Más allá de la necesidad de buscar una mayor eficiencia del gasto público (lo que podría representar ahorros de alrededor de 2% del PBI según el BID), este esfuerzo podría no alcanzar para reducir el elevado déficit fiscal que se registra y estabilizar el patrón ascendente de la deuda pública respecto del PBI. De hecho, el Informe Pre-Electoral del MEF establece la necesidad de identificar medidas de política que incrementen los ingresos públicos en al menos 0.7% del PBI.

Esta tarea no será trivial en vista de que los ingresos fiscales se han mantenido estancados los últimos años y la presión tributaria es baja. La dimensión del esfuerzo recaudatorio dependerá, sin duda, del crecimiento económico que se logre alcanzar y de la magnitud de las demandas de gasto público en el futuro.

“Una reforma deberá también contemplar la racionalización de los gastos tributarios para evitar la erosión de la base imponible y la generación de incentivos inadecuados”.

La política tributaria que se plantee deberá profundizar los esfuerzos que hoy lleva adelante el MEF por aumentar la base de contribuyentes y formalizar a un mayor número de personas y empresas, y reducir el elevado nivel de incumplimiento tributario que existe en el país.

Dado que los niveles de incumplimiento del Impuesto General a las Ventas (IGV) e Impuesto a la Renta (IR) se mantienen elevados, 34.4% y 49.6% respectivamente, se debe continuar adoptando medidas antielusivas y de fiscalización con la finalidad de gravar la renta universal de los contribuyentes, cuestión que se logrará a medida que se profundice el intercambio de información entre las administraciones tributarias. Estos esfuerzos deberán complementarse con la masificación de las boletas electrónicas (que hoy abarca a más de 50% de los contribuyentes) y la simplificación del pago de impuestos.

No obstante, estos esfuerzos podrían ser insuficientes y el nuevo gobierno tendría que plantear un conjunto de medidas adicionales orientadas a incrementar los ingresos, mejorar la progresividad y estructura del sistema tributario. En primer lugar, las empresas se enfrentan a una compleja arquitectura tributaria que deriva en arbitraje, subdivisión de negocios, evasión y pocos incentivos para la formalización. Ante esto, se deberán simplificar los regímenes tributarios para pequeños negocios. Además, existen múltiples exenciones y deducciones que, además de estar desalineadas con otros países de la región, excluyen a cerca del 80% de los contribuyentes. Por ello, se podría modificar el tramo de inafectación del impuesto a la renta personal estableciendo que parte esté sujeta a la presentación de boletas electrónicas para deducir los gastos permitidos. Por su parte, se podría incrementar también la tasa del IGV en un punto porcentual, dado que este tributo cuenta con una base más amplia, una mayor eficiencia relativa en cuanto a su cobro, y un incremento de esta magnitud tendría un impacto limitado sobre el crecimiento económico. Este aumento estaría justificado en tanto sea para garantizar el financiamiento de una reforma estructural, como la previsional.

Si bien existe el potencial de generar mayores ingresos fortaleciendo la recaudación del impuesto predial, responsabilidad de los gobiernos municipales, se deberá primero impulsar las tareas de valuaciones, registros y catastros nacionales de predios y la actualización gradual de los valores arancelarios de terrenos y edificaciones, orientándolos al valor de mercado.

Por su parte, aunque políticamente más desafiante, una reforma deberá también contemplar la racionalización de los gastos tributarios para evitar la erosión de la base imponible y la generación de incentivos inadecuados. En el caso de ciertas exoneraciones, es más efectiva (y transparente) la adjudicación de gasto público en lugar de la inafectación del IGV, como lo muestra la experiencia de la Amazonía. En otros casos, se deberá iniciar un proceso de gradual eliminación, especialmente de incentivos tributarios que ya cumplieron con su objetivo promotor primigenio o que han probado ser ineficaces.

Una reforma tributaria que conjugue estos elementos permitiría incrementar los ingresos fiscales en alrededor de 2% del PBI, cuyo detalle puede encontrarse en www.propuestasdelbicentenario.pe. La oportunidad para la adopción de estas medidas es clave, para lo cual es fundamental contar con un plan de acción desde el primer día de gobierno y así aprovechar de la usualmente efímera luna de miel que se tiene al inicio de un mandato presidencial.

Realizado por: Luis Miguel Castilla, director de Videnza Consultores