La Contraloría: entre el ser y el deber ser

La tensión en los últimos años entre los funcionarios públicos y la Contraloría General de la República (CGR) nos lleva a reflexionar sobre cómo podemos todos trabajar más eficientemente.

Veamos el caso de la ejecución de los proyectos vía Obras por Impuestos (OxI). Se trata de perfectos ejemplos donde una buena propuesta normativa termina ejecutándose de manera equivocada. Vamos al punto.

La Ley N.º 27785 establece que, en los Informes Previos de cada proyecto, a la Contraloría le corresponde “informar previamente sobre las operaciones, fianzas, avales y otras garantías que otorgue el Estado, inclusive los proyectos de contrato, que en cualquier forma comprometa su crédito o capacidad financiera…”. Es decir, su función es prever la correcta utilización de los recursos públicos, con especial énfasis en los futuros compromisos de pago que realice la entidad evaluada.

La misma lógica la sigue el reglamento para la emisión de los informes previos (Resolución de Contraloría N.º 052-2010). Esta detalla que, además de contar con el proyecto de inversión pública (PIP), es necesario tener los informes legales y financieros de la entidad ejecutora. Hasta acá la norma continúa en una lógica de revisión de la legalidad del proceso y de la capacidad presupuestal. Pero los problemas comienzan cuando vamos más allá.

La Directiva 012-2016-CG para la emisión del informe previo exige, además de los documentos mencionados, el detalle de los proyectos de inversión y de los expedientes técnicos, de haberlos. Es acá cuando se cambia el sentido de la evaluación. Para ilustrar el punto, hicimos un análisis aleatorio de diez informes previos de OxI obtenidos de la propia web de la Contraloría. Comprobamos que aproximadamente el 45% de las observaciones y recomendaciones en segunda oportunidad se refieren a detalles de costos y formulación propias de la viabilidad del PIP. Ejemplos sobran cuando se le solicitó a cada entidad:

• Proyecto con código de inversión No 2415960: ¨…el sustento de los precios de los principales insumos y equipos considerados en el presupuesto de inversión…cotizaciones y similares…¨
• Proyecto con código de inversión No 2380911: ¨Los planos a nivel de a nivel de expediente técnico, teniendo en cuenta que dicha información no fue remitida¨
• Proyecto con código de inversión No 2415960: ¨Sustente la incorporación de la partida ¨Áreas verdes¨ en el presupuesto de inversión del proyecto….¨
• Proyecto con código de inversión No. 2380900: ¨ La municipalidad no cumplió con remitir el estudio de tráfico que sustenta la demanda vehicular en los tramos a intervenirse en la ruta vecinal con el proyecto¨

Y así podríamos seguir en una lista larga. Pero a ver un momento, ¿No debería bastar con la declaración de viabilidad efectuada por el INVIERTE.PE para asumir que el PIP es rentable socialmente? ¿Acaso la decisión de preinversión no acaba con la evaluación de viabilidad? La respuesta a ambas preguntas es afirmativa, pero este tipo de análisis parece eliminar dicho criterio, pues la entidad debe sucesivamente responder a preguntas propias de la formulación del PIP. El riesgo es que el informe previo suele concluir que el proyecto tiene riesgo de sobrecosto o sobredimensionamiento porque las cotizaciones o detalles técnicos propios del proyecto no satisfacen los criterios de los especialistas de la Contraloría. Entonces, ¿para qué declaró la entidad viable el proyecto si este iba a ser objeto de reevaluación en el informe previo? ¿No se supone que la razón primordial del mismo era analizar la legalidad del proceso OxI y de su capacidad financiera?

Quizá la preocupación de la Contraloría por lo “mal formulados” que están los PIP sea producto de que, una vez adjudicados los proyectos, se quedan incompletos o luego tienen sobrecostos. Otra vez la realidad difiere de lo que plantea la norma: los procesos OxI, a diferencia de la norma de contrataciones, permiten que los costos (y detalles finales de la obra en tanto mantenga su esencia) puedan cambiar respecto del monto adjudicado. Lo que se le reconoce a la empresa adjudicataria es el resultado del expediente técnico que, además, debe ser aprobado previamente por la entidad. Entonces, el riesgo de sobrecosto o concepción técnica del mismo se elimina porque la propia entidad aprueba el expediente y solo después se ejecuta el proyecto. Esto quiere decir que revisa nuevamente costos según la realidad, dimensiones y normas técnicas específicas de la construcción.

Todo lo anterior nos lleva a concluir que el análisis de la Contraloría en costos y dimensiones es innecesario. Más aún, los aproximadamente dos meses adicionales que toma responder a estos cuestionamientos hacen que el mecanismo de OxI termine demorando aproximadamente un 50% más del tiempo del que debería, cuando una de sus características es que debería ser un mecanismo ágil para cerrar la brecha de infraestructura.

Si realmente queremos acelerar la inversión respetando los fueros de cada entidad y verificando que se hayan tomado las decisiones correctas, sería bueno que la Contraloría replantee sus esfuerzos. Propongo en este sentido volver a reorientarse en garantizar que los recursos se encuentren disponibles y planificados a futuro, analizar la legalidad de las decisiones de las entidades y evaluar que los procesos de priorización del proyecto se cumplan de manera adecuada. Además, que existan revisiones aleatorias o planificadas de las características de algunos proyecto, pero en el marco de las evaluaciones ex post como forma de advertir a las autoridades de que están formulando inadecuadamente sus proyectos, previniendo futuros problemas. Así garantizaremos que se utilizan bien los recursos, daremos confianza a las autoridades y empujaremos todos en la misma dirección que buscamos al elaborar una OxI: una obra bien hecha y que responda rápidamente a las necesidades de la población.

Realizado por: Camilo Carrillo, investigador principal de Videnza Consultores