Para contestar a esta interrogante hay que remontarse hasta principios de la década de 2000, cuando el Perú inició un importante proceso de descentralización. Como consecuencia de ello, se delegaron funciones ejecutivas desde el Gobierno nacional hacia los Gobiernos subnacionales, pero sin haber antes verificado sus capacidades para ejercerlas. Los Gobiernos regionales, creados sobre los antiguos consejos transitorios de administración regional (CTAR), se constituyeron como instancias político-territoriales encargadas de articular las políticas sectoriales nacionales con las funciones municipales en un mismo territorio. Pero este proceso no estuvo acompañado por un programa de fortalecimiento de capacidades profesionales ni de adopción de un solo enfoque normativo en la delimitación de competencias. Tampoco contempló la cadena de valor de la provisión de bienes y servicios públicos, ni contó con un monitoreo y seguimiento oportunos. En consecuencia, las estructuras que más adelante se designaron como receptoras de canon no poseían condiciones técnicas ni políticas para gestionarlo óptimamente.

Paralelamente, muchas de las inversiones mineras que se habían realizado en la década de los noventa gracias a las reformas estructurales y la apertura del país, empezaron a producir plenamente en un contexto en el que se iniciaba el “superciclo” de precios de los minerales en el mercado mundial. Entre mediados de las décadas de 2000 y 2010, los Gobiernos subnacionales recibieron miles de millones de soles para inversiones producto de las rentas mineras. Sin embargo, tanto los recientemente creados Gobiernos regionales como los Gobiernos locales carecían del suficiente personal calificado para el adecuado manejo del presupuesto e inversiones.

En segundo lugar, desde los Gobiernos subnacionales no se elaboraron visiones de desarrollo territoriales que permitieran orientar sus inversiones. Además, había cierta confusión en cuanto a las competencias subnacionales.

En tercer lugar, la ejecución del presupuesto por canon de los Gobiernos subnacionales se dio en un contexto de alta discrecionalidad y sin presencia de mecanismos de transparencia adecuados, dado que los recursos son propiedad exclusiva de cada municipalidad o Gobierno regional receptor.

En cuarto lugar, el mismo esquema de distribución de los recursos del canon fue ineficiente, en tanto no había correspondencia entre las competencias y necesidades de cada Gobierno subnacional y la cantidad de recursos que se le asignaba. Una municipalidad distrital podía contar con mayores recursos que una provincial o un Gobierno regional, sin tener las competencias ni la escala (área de influencia) para poder aprovecharlos adecuadamente.

Como resultado del mal planteado proceso de descentralización y de las características exacerbadas en el mismo esquema de distribución, los recursos del canon no se gastan en su totalidad y, aquello que sí se llega a ejecutar, se hace con poca eficiencia. Como se observa en el siguiente gráfico, entre los años 2007 y 2020, la ejecución del canon de Gobiernos regionales y locales fue parcial. En el caso de los primeros se observa, por ejemplo, que en 2012 se tuvo un presupuesto no ejecutado (medido como lo presupuestado menos lo efectivamente devengado) de más 900 millones de soles y, en 2016, de casi 700 millones. Y en los segundos, en 2012 el presupuesto por canon no ejecutado superó los 5,000 millones de soles.

Asimismo, como se ilustra en el siguiente gráfico, la ejecución del presupuesto de los Gobiernos locales es la más baja entre los tres niveles, lo que resulta preocupante considerando que son los que más recursos reciben por concepto de canon.

Como prueba del problema del gasto ineficiente está que, en muchos casos, estos recursos se invierten sin una priorización de cierre de brechas. Además, un estudio realizado por la Contraloría General de la República para el periodo 2009-2014 reveló que no existe una correlación directa entre la reducción de pobreza y los recursos de canon y regalías que cada región recibe. Esto confirma las ineficiencias en la ejecución y gestión del canon de dichas instancias subnacionales.

Para que la población perciba que sí se beneficia de la explotación de recursos naturales en las áreas donde residen, aumentan su bienestar y reducen la pobreza, es imperativo mejorar el contexto institucional para un eficiente manejo del gasto público. Para ello es necesario, en primer lugar, mejorar la capacidad de planificar el desarrollo de los territorios priorizando las inversiones que más impacto generarán en la población. En segundo lugar, promover la carrera pública meritocrática para que los Gobiernos subnacionales cuenten con los mejores profesionales para ejercer funciones complejas. Y, en tercer lugar, simplificar y mejorar la eficiencia de los sistemas administrativos del Estado para que no sean meros trámites burocráticos sino, más bien, procedimientos orientados a mejorar el impacto de la ejecución del gasto público en inversiones.

Realizado por: Milton von Hesse y Verónica Tello, director y analista senior de Videnza Consultores, respectivamente

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Es preciso analizar la experiencia de nuestros vecinos mercadeados como “referentes”. Tras un largo historial de nacionalizaciones en Bolivia, el gobierno de Evo Morales “estatizó” los recursos energéticos en el 2006 y dio pie al resurgimiento de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos. Para ello se introdujeron: i) un período de seis meses para la negociación de nuevos contratos con las empresas petroleras, ii) un impuesto adicional del 32% del valor total de la producción sólo aplicable a los hidrocarburos producidos por los dos mayores campos de gas natural, llevando el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) al 50% y iii) el manejo estatal de la producción de los campos más pequeños durante el período de renegociación.

Esta “nacionalización” suponía que la distribución de los ingresos del sector hidrocarburos pasaría del 18 al 82% en favor del Estado boliviano. Sin embargo, según la Fundación Jubileo, esta afirmación no se condice con la realidad: el gobierno solo tomó control de los yacimientos más grandes (San Alberto y Sábalo) por solo seis meses y el manejo del resto de campos se mantuvo inalterado. Incluso el IDH fue creado por gobiernos anteriores y Evo Morales solo lo puso en marcha. Si hubo una expropiación fue de los recursos de la capitalización de las acciones de las empresas mixtas que estaban en manos de los fondos privados de pensiones.

Sin embargo, estos cambios si lograron desincentivar la inversión privada en exploración y se redujeron significativamente las reservas de gas natural. Es así como las reservas probadas disminuyeron de 24 trillones de pies cúbicos en el 2005 a 10 trillones en el 2018. Debido a esta situación el gobierno boliviano tuvo que renegociar los contratos de exportación de gas a Argentina y Brasil debido a que no establecieron compromisos y garantías de inversión. Los aumentos en las inversiones registrados en los últimos años respondieron a la necesidad de no incumplir con estos contratos y no a una política de atracción de inversiones para desarrollar el sector.

“El electorado debe exigir soluciones reales a los problemas que agobian a la población que poco tienen que ver con regresar a un modelo de estado empresarial”.

La renta gasífera se destinó de manera insostenible a financiar otros usos. Entre el 2005 y 2014, el gasto público corriente -sueldos, jubilaciones, bonos sociales se incrementó en más de 10 veces y se destinaron USD 3,000 millones (15% del PBI) al financiamiento de 32 megaobras, incluyendo una fábrica de urea por USD 1,000 millones y una empresa azucarera por USD 300 millones. La reducción de los precios internacionales a partir del 2015 ocasionó que las cuentas fiscales se vean seriamente afectadas, haciendo que el déficit fiscal se incremente de 6.5% del PBI en el 2015 a 9.7% en el 2020 y la deuda pública de 44.1% del PBI a 67.3% en dicho periodo.

En el caso ecuatoriano, el gobierno de Rafael Correa tampoco nacionalizó sino realizó importantes cambios en la política energética en el 2007 que frenó el crecimiento de la inversión privada en dicho sector. Estos cambios estuvieron sustentados en: i) un impuesto extraordinario a los excedentes de los ingresos por exportaciones de las empresas privadas, con el objetivo de captar el 99% de las utilidades cuando el precio del petróleo supere los USD 70 por barril, ii) límites a la perforación en los campos marginales, y iii) la conversión de las empresas socias de Petroecuador en locadores de servicios por una tarifa operativa. Como resultado, la inversión privada en el sector petrolero se redujo en más de 60% entre el 2005 y el 2018. Según el Statistical Review of World Energy, la producción de petróleo ecuatoriano, que había alcanzado su pico histórico de 536,380 barriles por día en el 2006, se redujo en 9.4% en el periodo 2007-2010, posterior a la aplicación de estas medidas.

De manera similar al caso boliviano, el incremento de los precios de petróleo durante la bonanza implicó una mayor captura de la renta petrolera que fue destinada principalmente al gasto social. Sin embargo, esta estrategia dejó muy vulnerable al gobierno, que ante la reducción de la cotización del crudo sufrió una significativa reducción en sus ingresos. Por otro lado, los límites impuestos a las actividades de exploración y explotación han ocasionado que actualmente Ecuador este cerca de agotar sus reservas petroleras. Según cifras de Olade, las reservas totales de petróleo fueron de 1,887 millones de barriles en el 2020 comparadas con 3,500 millones en el 2010.

Resulta evidente que los esfuerzos por retomar la “soberanía de los sectores estratégicos” en Bolivia y Ecuador no tuvieron los resultados que se predicaron inicialmente y, por el contrario, alimentaron una voracidad fiscal que resultó ser insostenible. Mal haría el próximo Gobierno en replicar modelos fallidos y pretender hacerlos extensivos a otros sectores extractivos. Los mercados internacionales están internalizando los riesgos de planteamientos estatistas y vienen reduciendo sus posiciones en el Perú. El electorado debe exigir soluciones reales a los problemas que agobian a la población que poco tienen que ver con regresar a un modelo de estado empresarial.

Realizado por: Luis Miguel Castilla, director de Videnza Consultores

Columna de opinión publicada el 02 de mayo del 2021 en el Diario Gestión.

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