Para tener una mayor orientación al respecto, debemos recordar que el Estado peruano inició el proceso de formalización de la pequeña minería y minería artesanal en el año 2002 mediante la publicación de la Ley 27651. Diez años después, en su intento por regular la proliferación descontrolada de la minería artesanal y de pequeña escala, publicó los Decretos Legislativos 1100 y 1105, que establecieron las primeras definiciones de minería ilegal y minería informal, y delimitaron las estrategias de intervención centradas en la erradicación de la minería ilegal y la formalización.

En el 2017, mediante la publicación del Decreto Legislativo 1293, se dio inicio al proceso de formalización minera integral. Luego de diversas modificaciones normativas que ampliaron su vigencia y que permitieron la inscripción de nuevos supuestos mineros, se tiene como fecha de culminación del proceso el 31 de diciembre de este año.

Este proceso consistió en que quienes se adherían a él presentaban ciertos requisitos mientras se les permitía, de manera excepcional, la continuidad de sus actividades mineras. Es decir, bajo el compromiso de formalizarse, el minero podía seguir operando siempre y cuando tuviera su registro en el REINFO. Lamentablemente, ese compromiso no se respetó. Según cifras presentadas por la Dirección General de Formalización Minera (DGFM) en el XV Congreso Nacional de Minería, de los 86,140 inscritos en el REINFO a junio último, solo 2065 se han formalizado.

¿Cuáles son las razones detrás de este fracaso? Si bien el proceso de formalización minera ha estado afectado por temas transversales, destacan tres problemáticas puntales: la inadecuada caracterización del usuario, la desvirtuación del carácter excepcional, y la limitada capacidad rectora del MINEM. Veamos cada uno.

Este proceso de formalización minera integral fue formulado considerando como usuarios a pequeños mineros y mineros artesanales. Por ello es que permitió que continúen desarrollando sus actividades mientras presentaban los requisitos ¿Qué terminó ocurriendo? Al momento de recibir las inscripciones en el REINFO, no hubo un filtro adecuado que garantizara que quienes se estaban inscribiendo eran efectivamente pequeños mineros o mineros artesanales. Por el contrario, se inscribieron usuarios que no realizaban actividad minera, solo por especulación o aviso de terceros para obtener algún beneficio, por ejemplo, a través del alquiler de REINFOs. Y también mineros ilegales, entendidos como aquellos que extraen recursos minerales de áreas prohibidas o de concesiones de terceros, o que utilizan maquinaria o insumos prohibidos (dragas, mercurio).

Esta inadecuada caracterización generó que mineros ilegales, encubiertos de informales, pueden transitar por el territorio peruano con oro ilegal, bajo el manto de la protección legal que da el REINFO. Adicionalmente, hoy es común ver diversas noticias de atentados en muchas zonas del país, que evidencia con mayor claridad la relación que existe entre la minería ilegal y la criminalidad, así como con otros delitos mucho más complejos, como la trata de personas y el sicariato.

Otro de los grandes problemas que enfrenta el proceso de formalización es que desvirtuó su carácter excepcional al aceptar diversas ampliaciones de plazo y permitir la inscripción de nuevos usuarios. El proceso vigente adoptó a los usuarios del anterior proceso y permitió la inscripción de 13,816 nuevos usuarios en el 2017, y tras la publicación de la Ley 31388, que prorroga el plazo del proceso de formalización hasta el 31 de diciembre del 2024. permitió la inscripción de 32,835 nuevos usuarios. En suma, considerando las exclusiones realizadas, el REINFO pasó de tener 41,745 a 86,140 inscripciones a junio de este año.

Por último, la débil rectoría del MINEM para asumir el reto que involucra la formalización de los pequeños mineros y mineros artesanales se erige como uno de los grandes problemas que afectaron este proceso. Si bien la responsabilidad operativa de implementar el proceso recaía sobre los Gobiernos regionales, el gran director de orquesta debió ser el MINEM. Para ello, era necesario contar con un sistema interoperable que permita la articulación de las instituciones involucradas, el flujo eficiente de la información, la posibilidad de realizar seguimiento y monitoreo de los resultados del proceso en tiempo real y, sobre todo, la disminución de la carga operativa de los funcionarios mediante la automatización de ciertas revisiones. La Ventanilla Única de Formalización (VUF) fue un intento de esto, pero se han reportado diversas fallas, sobre todo para el flujo eficiente de la información.

En julio último, el MINEM publicó el proyecto de Ley de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal. En él propone dotar de asistencia técnica a los mineros, establecer nuevos espacios territoriales para el desarrollo de la minería artesanal y de pequeña escala, beneficios tributarios y lograr la trazabilidad de la comercialización del oro. Pero también ha propuesto acciones para atender los problemas destacados.

En específico, propone la creación del Sistema Nacional Interoperable de la Pequeña Minería Y Minería Artesanal (SNIPMMA), que serviría como canal unificador de los actores participantes en el proceso de formalización. Además, que el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) se encargue de desarrollar el Censo Nacional de la Pequeña Minería y Minería Artesanal, a efectos de conocer cuántos pequeños mineros y mineros artesanales son en realidad, y propone que el MINEM se encargue directamente del cierre del proceso de formalización considerando un plazo límite.

Todas estas propuestas ayudarían a concluir satisfactoriamente el proceso de formalización. Sin embargo, todavía queda mucho camino por recorrer para poder implementarlas. Si bien este proyecto de ley es un paso importante del MINEM, es mucho más importante ver cómo planea implementarlo, cuál será su hoja de ruta, además de mantenerse firme ante intereses particulares que han visto en el REINFO el escudo perfecto para desarrollar sus actividades mineras sin ningún control, en un contexto de criminalidad y con un impacto negativo directo sobre la sociedad en su conjunto.

Realizado por: Jair Parihuana, analista senior de Videnza Consultores

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El Perú se ubica a nivel mundial y latinoamericano, entre los primeros productores de diversos metales como el cobre, zinc, plata y oro. Por tanto, nuestro país cuenta con un gran potencial para la producción minera tanto a nivel mundial como a nivel regional.

Este potencial, en el actual contexto de transición energética mundial, que se concretará en una mayor electrificación de la sociedad, generará una alta demanda de cobre durante los próximos 20 a 25 años. Siendo el Perú el segundo país con las reservas y producción más grande de cobre en el mundo, se nos vuelve a presentar una enorme oportunidad que no debemos dejar pasar, por lo que el momento de hacer las cosas diferentes y mejor que en los últimos tiempos es ahora.

La apuesta por el desarrollo es fundamental y en esa apuesta entender y entenderse entre los diferentes actores que conviven en el territorio es un reto. Es por ello que el concepto de territorio debe entenderse como un espacio dinámico, que responde a relaciones sociales, económicas y culturales, más que limitarse a un área de impacto.
Es así que se propone una agenda para la transformación, que en ningún caso pretende ser una receta, sino que busca aportar orientaciones para que los actores llamados a contribuir al desarrollo territorial -públicos, privados, sociales y del sector del conocimiento- identifiquen sus desafíos y potencialidades que los lleven al desarrollo territorial a través de una visión compartida.

En este proceso los diferentes actores tienen roles claves, sin embargo en esta oportunidad nos concentraremos en algunas de las propuestas para la empresa minera, de tal forma que transiten a una mirada de desarrollo territorial y promuevan la gobernanza territorial. Para ello, se debe identificar el territorio relevante para sus operaciones, el cual consideramos no se debe limitar al área de influencia directa o indirecta, sino incluir todo el espacio geográfico, social, económico y cultural que afecta a la viabilidad y sostenibilidad de sus operaciones. Cabe precisar que los procesos de cada empresa son únicos y no se puede generalizar.

En esa línea, la empresa definirá la intensidad de su participación en los distintos espacios del territorio, es probable que habiendo identificado porciones de provincias o distritos, cuencas, corredores económicos clave, tengan que desplegar esfuerzos diferenciados y roles específicos, teniendo en cuenta la realidad de cada área identificada.

Asimismo, se ha discutido mucho sobre el rol de la empresa minera en el fortalecimiento de la gobernanza territorial, ya que se fortalecen a los actores y los espacios en los que planifican acciones conjuntas, que podrían en algún caso organizarse en contra de la propia empresa. Sin embargo consideramos que es una necesidad, no sólo identificarlos, sino promover el fortalecimiento de capacidades para la acción colectiva que contribuya a construir una aspiración compartida para el territorio. Y en ese proceso sumarse a esa construcción compartida, ya que si bien, podría ser un proceso largo y sobre todo de construcción o recuperación de confianza a través del diálogo, es fundamental para la gobernanza territorial.

Una nueva oportunidad se presenta para los peruanos y todos estamos llamados a sumar para aprovecharla en beneficio de todos.

Escrito por: Paola Bustamante en El Comercio el 28 de febrero de 2024.

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Durante el presente año, de acuerdo a la Consulta Amigable del MEF, la explotación minera formal ha generado para los gobiernos regionales y locales recursos por casi S/10.000 millones que les fueron transferidos para ejecutar principalmente proyectos de inversión pública orientados a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Dicho monto generado por la minería fue el más alto registrado al menos desde el 2007, habiéndose transferido desde entonces más de S/75.000 millones.

Estos importantes recursos transferidos a los gobiernos subnacionales han beneficiado más a aquellos gobiernos regionales y locales en cuyos territorios se ubican los principales yacimientos mineros del país explotados por empresas formales. Así, por ejemplo, los distritos que más canon y regalías recibieron en el período 2006-2021 fueron San Marcos en Áncash (Antamina), Ilabaya en Tacna (Southern Perú), Cerro Colorado en Arequipa (que se beneficia por las explotaciones de Cerro Verde, Buenaventura, Ares y Minera Batea), Coronel Gregorio Albarracín Lanchipa en Tacna (Southern Perú y Minsur) y Torata en Moquegua (Southern Perú-Cuajone). En el caso del distrito de San Marcos, que ha sido el mayor beneficiado, recibió en ese período el equivalente a más de S/600.000 por hogar, monto que hubiera sido más que suficiente para sacar a toda su población de situación de pobreza.

La pregunta que corresponde hacer es: ¿cómo le fue a la población que habita en estos distritos y territorios que más se beneficiaron de las rentas generadas por la minería comparado con el resto del país? En un estudio elaborado por Videnza Consultores se identificaron 10 distritos que más rentas provenientes de la minería recibieron en los últimos cinco años. Estos se ubican, principalmente, en las regiones de Áncash, Moquegua, Tacna, Cusco y Arequipa.

Para cada uno de ellos se presentaron dos tipos de indicadores: acceso a servicios (que son aquellos que nos muestran qué porcentaje de la población de dicho distrito tiene acceso a ciertos servicios básicos, como agua e Internet), y algunos indicadores sociales, como pobreza y anemia (que se refieren a qué porcentaje de la población está contenida en dichos atributos).

Lo que se muestra, en resumen, es que aquellos distritos con muchos recursos generados por la minería tuvieron, salvo las excepciones de San Marcos y Chavín de Huántar (ambos en Áncash), mayor acceso que el promedio de distritos del país. El acceso al agua potable en los domicilios es la brecha pendiente para cuatro de los 10 distritos analizados.

Respecto a los indicadores sociales, ocurre algo similar: seis de 10 distritos de altos ingresos se ubican con tasas de anemia superiores al promedio del país, mientras que tres distritos registran un logro educativo bajo también respecto del promedio de distritos en el país. Llama la atención particularmente el distrito de Chavín de Huántar, cuya situación de logros en términos de acceso a servicios así como de indicadores de educación y salud se encuentran mayoritariamente en el segmento inferior, a pesar de ser uno de los que más dinero de la minería recibe.

En otro estudio econométrico más amplio realizado hace unos meses, también por Videnza Consultores a solicitud de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, en el que se analizó la eficiencia del gasto de todos los distritos que reciben rentas de la minería y se compararon con los que no reciben dichos recursos, se encontró que si bien había una diferencia pequeña y significativa estadísticamente respecto a acceso a infraestructura, es decir, se construían escuelas, centros de salud o sistemas de agua y saneamiento más cerca de la población, cuando se medía si dichas infraestructuras contribuían a tener personas más sanas, niños mejor educados o agua desinfectada en los hogares, no había ninguna diferencia versus los distritos que no las reciben. A partir de ahí, tampoco se encontraron diferencias significativas respecto a indicadores de bienestar como, por ejemplo, índice de desarrollo humano, ingresos de los hogares, nivel de pobreza y esperanza de vida al nacer.

¿Por qué no hace la diferencia para fines de mejorar el bienestar de la población de los distritos mineros tener mucho dinero o tener poco dinero para invertir en proyectos? En primer lugar, porque no existen visiones de desarrollo territoriales en los distritos (tampoco en las provincias ni en los gobiernos regionales) que los lleve a priorizar aquellas intervenciones que impactan más decididamente en la calidad de vida de la gente. Así, por ejemplo, desde el 2008 en adelante, dentro de los tres rubros de gasto más importantes registrados con recursos de la minería se encuentran la realización de estudios de preinversión en San Marcos (Áncash), la administración de la deuda interna en Ilabaya (Tacna) y la ampliación y equipamiento del estadio municipal en Coronel Gregorio Albarracín Lanchipa (Tacna).

En segundo lugar, queda claro también que la combinación de personal público muy poco calificado con las tareas complejas que demandan los sistemas administrativos del Estado llevan a retrasos y malas ejecuciones. Según evaluaciones realizadas en la última década por Servir, se encuentra que apenas el 2% de los funcionarios a escala nacional que desarrollan la función de planeamiento en las entidades de Gobierno de los tres niveles tienen las capacidades adecuadas para desempeñar dicha función. En el caso de los que se encargan de la inversión pública y de las tareas presupuestales, dicho porcentaje es de 1% y 9%, respectivamente.

La tercera razón es la falta de transparencia y la corrupción alrededor del manejo de los recursos públicos. Es por ello que en aquellos gobiernos regionales y municipios que manejan la mayor cantidad de recursos son aquellos que registran la mayor cantidad de autoridades (gobernadores, alcaldes y altos funcionarios) procesadas y sentenciadas a escala nacional, siendo probablemente el caso de la región Áncash el más paradigmático. En cuarto lugar, la visión de la inversión centrada solo en la construcción de infraestructura y no en la provisión de servicios a los ciudadanos nos hace confiar en modelos de gestión obsoletos y caducos en al menos sectores tan importantes como salud, educación, y agua y saneamiento que no garantizan una calidad mínima de dichos servicios. Por esta razón, no solo la calidad de los servicios es mala a escala de América Latina y el mundo, sino que muchas veces su continuidad se ve interrumpida por la escasez de recursos para la operación y mantenimiento producto de modelos de gestión inadecuados y de la mala planificación presupuestal.

Es imperativo profesionalizar la gestión pública a partir de la carrera meritocrática, planificar el desarrollo de las regiones a partir de una visión estratégica de largo plazo para evitar la selección y ejecución de proyectos desarticulados, migrar hacia modelos de ejecución más eficientes y transparentes (PEIP, OXI, APP, compra de servicios), y dejar de lado la práctica frecuente de administración directa a escala de municipios que es la que más problemas y abandono de obras generan. Además, centrar la atención en la provisión de servicios y no solo en la infraestructura (modelos de gestión), y finalmente incentivar la participación del sector privado más allá de la construcción de la obra.

Realizado por: Milton von Hesse, director de Videnza
Columna de opinión publicada el 02 de octubre de 2022 en el diario El Comercio.

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En el comunicado publicado por la empresa se argumenta que la decisión se debe principalmente a factores externos, como “la evolución sin precedente de los mercados, incluida la guerra en Ucrania, las tasas de inflación récord, el incremento en el precio de las materias primas, las interrupciones prolongadas en la cadena de suministro y el mercado laboral cada vez más competitivo”.

Aunque, en efecto, el contexto global no es el mejor, lo más probable es que –aunque no se diga explícitamente– los factores internos también hayan pesado en la decisión. Después de todo, ¿qué empresa estaría dispuesta a llevar adelante una inversión de tal escala ante un gobierno que cambia de ministros cada seis días y que es incapaz de brindar un mínimo de predictibilidad en aspectos tan centrales para un negocio como el régimen laboral que enfrentará?

Aunque, en efecto, el contexto global no es el mejor, lo más probable es que –aunque no se diga explícitamente– los factores internos también hayan pesado en la decisión. Después de todo, ¿qué empresa estaría dispuesta a llevar adelante una inversión de tal escala ante un gobierno que cambia de ministros cada seis días y que es incapaz de brindar un mínimo de predictibilidad en aspectos tan centrales para un negocio como el régimen laboral que enfrentará?

Si bien esto es cierto para cualquier sector, lo es todavía más para la minería, pues se trata de una industria particularmente regulada y, por tanto, más vulnerable a cambios en el marco jurídico. Es, además, una actividad que, desde que se inició este gobierno, ha enfrentado un escenario de creciente conflictividad que afecta gravemente sus operaciones. Testimonio de ello es que, mientras escribo estas líneas, se produce un bloqueo de vías en la provincia de Espinar, Cusco, que afecta las unidades de Las Bambas, Antapaccay (Glencore) y Constancia (Hudbay), que representan cerca del 30% de la producción de cobre del país. Asimismo, desde hace cuatro días se mantienen bloqueadas vías en el valle del Tambo en protesta por una autorización de uso de aguas brindada al proyecto Quellaveco (Angloamerican).

Este no es un problema que afecte solamente la rentabilidad de las empresas, sino –sobre todo– a la economía de las regiones y la generación de recursos públicos. Así, por ejemplo, durante la paralización total de Las Bambas por 51 días entre abril y junio de este año, el Estado dejó de recaudar unos S/250 millones, la mitad de los cuales habrían sido recibidos por el gobierno regional y las municipalidades a Apurímac.

En el contexto actual, en que la inversión privada total iba a tener un crecimiento de 0% y la inversión minera una contracción de 2.1% en 2022 (lo formulo en pasado porque luego de esta noticia el panorama es aún más lúgubre), no podemos darnos el lujo de perder oportunidades. Menos aun tratándose de un proyecto como este, cuyo impacto ambiental es muy acotado por ubicarse exactamente en el mismo espacio donde ya se han realizado operaciones por tres décadas.

Aunque los esfuerzos del ministro Burneo para dinamizar la inversión privada con el plan “Impulso Perú” podrán ser bien intencionados (ver mi columna del 11/9/2022), de poco servirán si no hay un esfuerzo articulado de todo el Ejecutivo por restaurar la confianza para consumir e invertir en el Perú. Algo que no parece quitarle el sueño al presidente Castillo.

Realizado por: Joaquín Rey, investigador principal de Videnza Consultores
Columna de opinión publicada el 18 de septiembre de 2022 en el diario Perú21.

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Entre los compromisos del Ejecutivo destaca la designación de una partida presupuestal para el saneamiento físico-legal del corredor minero, y otra para su posterior asfaltado. Por su parte, la comunidad se comprometió a levantar el bloqueo de vías que tenía paralizada a la unidad minera que produce el 14% del cobre del país, genera el 1% del PBI peruano, y el 75% del PBI de la región Apurímac. Dada la magnitud de esta operación, cada día de paralización significaba una pérdida de ingresos de casi diez millones de dólares.

Los demás puntos de acuerdo alcanzados en la jornada de negociación tienen que ver con alternativas para incluir a las comunidades en la cadena de producción de la minera en tareas tales como el mantenimiento de vías y caminos, el transporte de carga y pasajeros y el alquiler de vehículos. Los detalles de este involucramiento serán definidos en reuniones pactadas para el 18 y 19 de este mes.

Algo que merece ser destacado de este conflicto y de este acuerdo en particular es la naturaleza de lo que está siendo negociado. En el área de influencia del Corredor Minero del Sur nadie está discutiendo la conveniencia de hacer minería. Ninguna comunidad busca el cierre definitivo de la operación o la prohibición de la actividad extractiva en la zona. Lo que está en discusión es cómo incluir a las comunidades en la cadena de valor, de modo que perciban los beneficios de la operación más directamente.

Este es un mensaje muy potente para quienes desde el propio oficialismo muestran una oposición militante a cualquier tipo de actividad minera. A diferencia de ellos, quienes están realmente cerca de las operaciones no conciben una estrategia de desarrollo que excluya a la minería. Un escenario de esa naturaleza, por ejemplo, privaría del 50% de su presupuesto a la región Apurímac. Es decir, de recursos indispensables para el cierre de brechas en servicios básicos como saneamiento, salud, educación y vialidad.

Espero que este hito sea un presagio de una mejor gestión de la conflictividad para el año que acabamos de iniciar, y sea también una invitación a la reflexión entre quienes muestran una posición irracional a las actividades extractivas, pero al mismo tiempo demandan servicios públicos que no podrían ser financiados sin estas.

Coda: Vuelta a clases

Perú está en la cola regional en lo que respecta al retorno a la presencialidad escolar, incluso por detrás de Venezuela. Por si esto fuera poco, ahora que nos encontramos a menos de tres meses del regreso anunciado para marzo, notamos una profunda desorganización en el Ejecutivo. Esta semana la viceministra de Gestión Pedagógica del Minedu indicó que la pauta para un retorno de cuatro horas diarias había sido dada por el Minsa, algo que el titular de este sector negó. De otro lado, en un evento en Chota, el presidente Castillo indicó que el gobierno estaba trabajando para el retorno a clase en abril, cuando su propio ministro lo ha anunciado para marzo. ¿En qué quedamos?

Si las cosas siguen así, pareciera ser que las clases empezarán tarde, mal y nunca. Esto debe sublevarnos a todos. Nuestros menores no pueden seguir pagando la factura de la desidia de nuestra clase política.

Realizado por: Joaquín Rey, investigador principal de Videnza Consultores

Columna de opinión publicada el 02 de enero de 2022 en el diario Perú21.

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El boom de la minería registrado desde mediados de los 2000 hasta mediados de la década del 2010 incrementó de manera sustantiva la recaudación tributaria. Así, el país pudo casi duplicar la inversión pública: desde alrededor del 3% del PBI hasta superar el 5% del PBI en el momento cumbre del auge. Esta mayor inversión permitió disminuir las brechas de acceso a servicios básicos de la población (educación, salud, agua potable, electrificación) y generar una muy importante disminución de la pobreza, medida tanto en términos monetarios como no monetarios. Así, por ejemplo, entre los años 2005 y 2015, el índice de pobreza monetaria del país —entendido como el porcentaje de hogares cuyos ingresos no cubren el costo de una canasta básica de consumo— disminuyó de 55.6% a 21.8%; es decir, en 33.8 puntos porcentuales, la mayor reducción de pobreza registrada en América Latina en el siglo XXI.

Además, como consecuencia de la expansión de la explotación minera, los recursos fiscales que se generaron para los Gobiernos subnacionales se incrementaron significativamente. Los recursos del canon transferidos a municipios y Gobiernos regionales pasaron de S/ 399 millones en el 2004 a S/ 5,645 millones el 2012, y en el 2018 registraron un monto de S/ 4,709 millones. En el periodo 2004-2018, el total de transferencias de recursos fiscales generados por la minería superó los 50,000 millones de soles. ¿Cómo y en qué se ejecutaron dichos recursos? ¿Cuán efectivas fueron las autoridades locales y regionales invirtiéndolos para incrementar el bienestar de la población beneficiaria? Son preguntas que merecen ser planteadas. Por ejemplo, en el distrito de Chalhuahuacho, que pertenece a la Provincia de Cotabambas y donde se desarrolla el proyecto Las Bambas, el monto recibido anualmente por concepto de canon minero se elevó de S/ 9 millones en el 2004 a S/ 233 millones el 2018. Y en la década entre los años 2007 y 2017 la pobreza en Chalhuahuacho —medida como número de hogares con al menos una necesidad básica insatisfecha— se redujo a la mitad, mientras que sus coberturas de agua, alcantarillado y electricidad en el hogar se triplicaron.

Resulta evidente, por lo tanto, que la actividad minera ha contribuido de manera decisiva a generar los recursos que financiaron la exitosa lucha contra la pobreza del país en los últimos lustros. Dependerá de la capacidad de gestión de los alcaldes y gobernadores que los recursos del canon contribuyan de forma más decisiva a la erradicación de la pobreza en las zonas de influencia de la actividad minera.

Realizado por: Milton von Hesse, director de Videnza 

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