La inversión no debe centrarse solo en infraestructura

Para generar bienestar social a la ciudadanía, es necesario que exista una buena planificación territorial, que los recursos sean administrados por personal capacitado y que se provea de servicios públicos de calidad.

Durante el presente año, de acuerdo a la Consulta Amigable del MEF, la explotación minera formal ha generado para los gobiernos regionales y locales recursos por casi S/10.000 millones que les fueron transferidos para ejecutar principalmente proyectos de inversión pública orientados a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Dicho monto generado por la minería fue el más alto registrado al menos desde el 2007, habiéndose transferido desde entonces más de S/75.000 millones.

Estos importantes recursos transferidos a los gobiernos subnacionales han beneficiado más a aquellos gobiernos regionales y locales en cuyos territorios se ubican los principales yacimientos mineros del país explotados por empresas formales. Así, por ejemplo, los distritos que más canon y regalías recibieron en el período 2006-2021 fueron San Marcos en Áncash (Antamina), Ilabaya en Tacna (Southern Perú), Cerro Colorado en Arequipa (que se beneficia por las explotaciones de Cerro Verde, Buenaventura, Ares y Minera Batea), Coronel Gregorio Albarracín Lanchipa en Tacna (Southern Perú y Minsur) y Torata en Moquegua (Southern Perú-Cuajone). En el caso del distrito de San Marcos, que ha sido el mayor beneficiado, recibió en ese período el equivalente a más de S/600.000 por hogar, monto que hubiera sido más que suficiente para sacar a toda su población de situación de pobreza.

La pregunta que corresponde hacer es: ¿cómo le fue a la población que habita en estos distritos y territorios que más se beneficiaron de las rentas generadas por la minería comparado con el resto del país? En un estudio elaborado por Videnza Consultores se identificaron 10 distritos que más rentas provenientes de la minería recibieron en los últimos cinco años. Estos se ubican, principalmente, en las regiones de Áncash, Moquegua, Tacna, Cusco y Arequipa.

Para cada uno de ellos se presentaron dos tipos de indicadores: acceso a servicios (que son aquellos que nos muestran qué porcentaje de la población de dicho distrito tiene acceso a ciertos servicios básicos, como agua e Internet), y algunos indicadores sociales, como pobreza y anemia (que se refieren a qué porcentaje de la población está contenida en dichos atributos).

Lo que se muestra, en resumen, es que aquellos distritos con muchos recursos generados por la minería tuvieron, salvo las excepciones de San Marcos y Chavín de Huántar (ambos en Áncash), mayor acceso que el promedio de distritos del país. El acceso al agua potable en los domicilios es la brecha pendiente para cuatro de los 10 distritos analizados.

Respecto a los indicadores sociales, ocurre algo similar: seis de 10 distritos de altos ingresos se ubican con tasas de anemia superiores al promedio del país, mientras que tres distritos registran un logro educativo bajo también respecto del promedio de distritos en el país. Llama la atención particularmente el distrito de Chavín de Huántar, cuya situación de logros en términos de acceso a servicios así como de indicadores de educación y salud se encuentran mayoritariamente en el segmento inferior, a pesar de ser uno de los que más dinero de la minería recibe.

En otro estudio econométrico más amplio realizado hace unos meses, también por Videnza Consultores a solicitud de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, en el que se analizó la eficiencia del gasto de todos los distritos que reciben rentas de la minería y se compararon con los que no reciben dichos recursos, se encontró que si bien había una diferencia pequeña y significativa estadísticamente respecto a acceso a infraestructura, es decir, se construían escuelas, centros de salud o sistemas de agua y saneamiento más cerca de la población, cuando se medía si dichas infraestructuras contribuían a tener personas más sanas, niños mejor educados o agua desinfectada en los hogares, no había ninguna diferencia versus los distritos que no las reciben. A partir de ahí, tampoco se encontraron diferencias significativas respecto a indicadores de bienestar como, por ejemplo, índice de desarrollo humano, ingresos de los hogares, nivel de pobreza y esperanza de vida al nacer.

¿Por qué no hace la diferencia para fines de mejorar el bienestar de la población de los distritos mineros tener mucho dinero o tener poco dinero para invertir en proyectos? En primer lugar, porque no existen visiones de desarrollo territoriales en los distritos (tampoco en las provincias ni en los gobiernos regionales) que los lleve a priorizar aquellas intervenciones que impactan más decididamente en la calidad de vida de la gente. Así, por ejemplo, desde el 2008 en adelante, dentro de los tres rubros de gasto más importantes registrados con recursos de la minería se encuentran la realización de estudios de preinversión en San Marcos (Áncash), la administración de la deuda interna en Ilabaya (Tacna) y la ampliación y equipamiento del estadio municipal en Coronel Gregorio Albarracín Lanchipa (Tacna).

En segundo lugar, queda claro también que la combinación de personal público muy poco calificado con las tareas complejas que demandan los sistemas administrativos del Estado llevan a retrasos y malas ejecuciones. Según evaluaciones realizadas en la última década por Servir, se encuentra que apenas el 2% de los funcionarios a escala nacional que desarrollan la función de planeamiento en las entidades de Gobierno de los tres niveles tienen las capacidades adecuadas para desempeñar dicha función. En el caso de los que se encargan de la inversión pública y de las tareas presupuestales, dicho porcentaje es de 1% y 9%, respectivamente.

La tercera razón es la falta de transparencia y la corrupción alrededor del manejo de los recursos públicos. Es por ello que en aquellos gobiernos regionales y municipios que manejan la mayor cantidad de recursos son aquellos que registran la mayor cantidad de autoridades (gobernadores, alcaldes y altos funcionarios) procesadas y sentenciadas a escala nacional, siendo probablemente el caso de la región Áncash el más paradigmático. En cuarto lugar, la visión de la inversión centrada solo en la construcción de infraestructura y no en la provisión de servicios a los ciudadanos nos hace confiar en modelos de gestión obsoletos y caducos en al menos sectores tan importantes como salud, educación, y agua y saneamiento que no garantizan una calidad mínima de dichos servicios. Por esta razón, no solo la calidad de los servicios es mala a escala de América Latina y el mundo, sino que muchas veces su continuidad se ve interrumpida por la escasez de recursos para la operación y mantenimiento producto de modelos de gestión inadecuados y de la mala planificación presupuestal.

Es imperativo profesionalizar la gestión pública a partir de la carrera meritocrática, planificar el desarrollo de las regiones a partir de una visión estratégica de largo plazo para evitar la selección y ejecución de proyectos desarticulados, migrar hacia modelos de ejecución más eficientes y transparentes (PEIP, OXI, APP, compra de servicios), y dejar de lado la práctica frecuente de administración directa a escala de municipios que es la que más problemas y abandono de obras generan. Además, centrar la atención en la provisión de servicios y no solo en la infraestructura (modelos de gestión), y finalmente incentivar la participación del sector privado más allá de la construcción de la obra.

Realizado por: Milton von Hesse, director de Videnza
Columna de opinión publicada el 02 de octubre de 2022 en el diario El Comercio.